青川县旅游矛盾纠纷化解的探索与实践

　　针对旅游产业发展中面临的各类矛盾纠纷，青川县把旅游纠纷化解作为创新社会治理、推进依法治县的重要抓手，创新建立了全覆盖的组织体系、高效率的工作体系、全方位的支撑体系和网格化的宣教体系，提升了旅游纠纷化解的实效性，促进了县域旅游产业的良性发展。

　　党的十八届五中全会鲜明提出绿色发展理念，把生态文明建设放在前所未有的位置来抓。习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”，强调绿色富国、绿色惠民。近年来，青川县委县政府高度重视生态文明建设，把生态作为立县之本，极力发挥全县生态潜能、优势，确立了“以人为本、生态立县、绿色崛起、富民强县”的发展思路，以建设“中国生态康养旅游名县”为统领，以全域旅游示范区创建为主导，坚持生态、康养、旅游三业并举，融合发展，全面推进生态旅游产业发展，打造生态康养全域旅游目的地。着力把青川的生态优势转化为经济优势，在保护绿水青山的同时赢得金山银山。2017年1—10月，全县共接待国内外游客545.5万人次，同比增长20.5%，实现旅游综合收入21.2亿元，同比增长22.7%。旅游产业已成为推动县域经济快速发展的支柱性产业。随着旅游人数的增加，旅游产业的快速发展，依法规范旅游市场，及时妥善化解旅游矛盾纠纷，成为了保障旅游产业长足发展的基础工程。

　　从近年来地区旅游产业突发性危机来看，“天价宰客”“虚假内容”等引发的矛盾纠纷如果没有得到及时有效解决，在互联网大环境下极易放大扩散，给旅游景区造成不可估量的负面影响，破坏旅游景区有关安全系数、吸引力和舒适程度的整体形象。即便事件在曝光后得到快速处理，后期投入的补偿成本仍比较巨大，会给广大潜在游客投下阴影，严重干扰他们的旅游认知和消费意愿，不利于旅游景区的长期可持续发展。青川县县域旅游产业发展中也存在一些失序失范的问题，如果不能及时妥善进行处理，将成为旅游业发展的一大隐忧。因而，加强旅游产业发展预测预警能力，从源头上强化治理，提升矛盾纠纷应急处置能力，第一时间化解矛盾，及时消除潜在隐患十分必要。

　　化解旅游矛盾纠纷的传统方式主要有当事人双方自行协商、行政调解和向法院进行起诉等。由于利益的对立和信息严重失衡等因素，当事人自行协商有时难以取得比较一致的意见，反而容易进一步激化矛盾。出于对立场的担忧，由政府行政调解来化解矛盾很难赢得游客的满意和信任。向法院提起诉讼，程序繁琐，费时费力，很难成为当事人的第一选择。这时，人民调解的灵活性、自主性和第三方属性的优点就显现出来了。

　　发动群众开展调解。全县现有4个国家4A级旅游景区，1个国家级自然保护区，1个国家级风景名胜区，1个国家水利风景区，2个省级自然保护区。相对于丰富的旅游资源，仅依靠专业调解组织的力量来预防化解矛盾纠纷是远远不够的。青川县以行业协会组织为基础，广泛吸纳群众和社会力量参与，在信息收集、法治宣讲等方面充分发挥群众作用，把矛盾纠纷置于人民群众中调处，体现了情理法的有机融合，推动了旅游行业依法自治的实现。

　　教育引导经营者。从前期旅游纠纷调处化解的情况来看，旅游矛盾纠纷主要体现在经营者和游客之间，经营者之间、游客之间出现的矛盾相对较少。预防化解矛盾纠纷的出发点和落脚点要放在教育引导广大经营者上面。要将旅游纠纷调解和法治宣教结合起来，大力弘扬行业诚信自律，帮助经营者树立诚实守信、依法经营的理念，明码标价公平竞争，为游客提供优质的旅游产品和服务，及时跟进售后服务，真正赢得消费者的信任，推动经营又好又快发展。

　　及时调解、快速调成。无论是对于团体游客还是自由行游客来说，外出旅游一般都有一个整体性和连贯性的出行计划，在一个景点花费太多时间就可能耽误下一个行程。所以，旅游纠纷有突发性的特点，而且尽可能地要在短时间内解决。青川县充分发挥人民调解程序上的简易和“随手调”的便利性优势，依靠旅游纠纷调解组织依法快速进行调解，适应了游客的迫切需求，增加了旅游纠纷调处的成功率。

　　政府全方位支持。旅游矛盾纠纷涉及的相关部门较多，涵盖内容也比较广泛，必须要发挥政府职能部门的统筹协调作用，给予行业协会调解组织人才、经费、政策等方面的支持，保障调解组织日常工作的开展。并推动建立旅游纠纷联席会议和联调机制，充分发挥职能部门的专业优势，加强对调解工作指导和培训，不断强化旅游纠纷调解的效能。

　　青川县探索建立了三级旅游纠纷调解服务体系，在县旅游发展局设立旅游纠纷调解中心，牵头抓总全县旅游纠纷调解工作。在各景区设立旅游行业协会调解委员会，各具体景点设立旅游纠纷调解室，形成了有机构管事、有人员办事的组织体系，确保了哪里有景区，哪里就有调解组织，哪里有旅游纠纷，调解服务就跟进到哪里。

　　人才保障多元化。按照调解队伍职业化、专业化要求，以辖区旅游协会会员为主体，从当地文化程度较高、语言表达能力较强、德高望重的乡村“五老人员”（老党员、老干部、老教师、老人大代表、老政协委员）、党员志愿者中选聘热心调解工作的人员担任调解员，发挥矛盾纠纷信息员、矛盾纠纷调解员、法律法规宣传员的作用，常态化开展调解志愿服务，积极在旅游矛盾纠纷发生的第一线第一时间进行化解。组建县级旅游纠纷调解专家库，动员吸收县内法律工作者、食品监督员等相关人才参与，通过免收景区门票、授予“荣誉市民”等方式聘请县外“候鸟”型法律专家加入，定期开展咨询服务。建立起一支多元参与、专兼结合的矛盾纠纷调解队伍。

　　组织运行秩序化。旅游纠纷调解中心不断加强调委会组织、队伍、制度、业务建设，建立了纠纷受理、工作例会、学习培训、应急处置等工作制度，并按照人民调解委员会统一要求悬挂标识、公示岗位职责、规范人民调解协议书制作。建立坐班制与巡逻制相结合的主动服务机制，规范专职调解员队伍管理，坚持做到每天两名调解员值守调解室，每周1次矛盾纠纷排查走访，了解矛盾纠纷、排查情况和社情民意。在旅游旺季，对重要景点、车站、餐饮店等场所开展全天候巡逻。通过志愿者向调委会预约服务时间与景区群众向志愿服务队申报服务项目相结合的互动方式，实现志愿服务供给与需求的有效对接，避免服务错位。

　　内部管理规范化。青川县不断加强对调解员的监督管理，实行“一案一评”，建立调解员个人专项工作档案，记录工作业绩，作为业绩评定和评选表扬的重要依据。通过“以案定补”的方式，根据案件性质和难易程度对调解员实行工作补贴，确保调解工作日常开支。对调解工作不及时，造成工作被动的调解员，年底扣发部分补贴。合作社、景区管委会、乡镇、县每年开展一次优秀调解员和优秀调委会评选，积极宣传先进典型，组织优秀调解员外出学习考察，最大限度调动调解员工作热情和积极性，营造人人维护景区形象、人人争当义务调解员的浓厚氛围。

　　结合游客在景区停留时间短、行程安排紧的现实，青川县坚持依法调解、快速调解、和谐调解相结合，建立起从信息收集、过程管控、调后回访的全程服务体系，实现了调解效率化，服务优质化。

　　建立及时的信息收集体系。以“十二户联动”机制为支撑，巡逻联防队、援助电话为补充的信息传递通道，构建起10分钟快速反应圈。在景区内以相邻的12户商户（住户）为一个联动单元，实行每户1月轮流值班，负责及时向调委会上报矛盾纠纷信息并开展初步调处。网格员、巡逻联防队与调解员间实现信息互通，在日常巡逻中发现的属于调解范围内的事件第一时间告知辖区调解员。进一步畅通旅游矛盾纠纷化解渠道，通过公示牌、便民服务卡、手机短信等方式公布法援、旅游投诉、消费者申诉举报、调解员联系电话，方便游客申请调解和监督。实行“多头接入，快速分流，归口调处”，及时将纠纷转交当地旅游纠纷调解委员会，做到问题早发现、情况早报告、调处早开展。

　　建立快速的纠纷调解体系。实行层级化调处，构建起调解员现场调解、部门横向联动调解、三级调委会纵向调解相结合的快速调解机制。对事实清楚、情节简单、争议较小的矛盾纠纷立即启动简易处理程序，由调解员进行现场调解，确保在第一时间化解。建立多部门共同参与的联调机制，由县旅游发展局牵头，公安、工商、司法行政、法院等单位定期交流信息，综合研判矛盾纠纷特点、动向和规律，每个部门落实一名责任人联系一个景区调委会，对涉及专业领域、事实辨认不清的，由调解员与相关部门共同开展联合调解。实行视频对接调解系统与实时矛盾纠纷排查调处相结合，对情况复杂、现场不能达成和解的，启动纵向调解程序，邀请当事双方到调解室进行深度调解，同时启用视频对接系统，将现场情况同步传递给上一级调委会，实现同步工作、同步思考，最大限度节省调解时间，做到矛盾纠纷的快速高效汇集和化解。

　　建立高效的诚信担保体系。旅游纠纷调解委员会实行“三调终结制”，对经三次调解仍达不成一致意见的，暂时中止调解，并启动诚信担保程序。对涉及金额200元以下的，使用旅游合作社、景区、乡镇人民政府共同出资建立的诚信担保基金向受损方进行担保支付，切实保护当事人双方的合法权益。同时落实1名调解员跟踪调解，及时掌控调处进展情况，并在约定的时间向当事双方进行回访调解，确保在规定期限内化解。当事调解员要检查督促调解协议的执行，防止反复或留下后遗症；对达成调解协议未落实的，督促当事人尽快落实协议，巩固调解成果，防止出现反弹。诚信担保资金建立以来，已成功调解纠纷80余件，资金归还率达98%。

　　用好智慧旅游大平台。近年来，涉旅相关部门整合资金500余万元，对景区重要节点公共场所实现了全覆盖监控，300余户社员自建了内部监控系统，形成了以天网工程、“雪亮工程”为主体，合作社社员自建视频监控为补充的网络监控体系。全县4A级以上景区智慧旅游平台全部接入省级平台，实现了景区监控视频、门禁数据和停车场信息三大类信息的接入。重要节假日、节庆活动期间，能及时掌控景区所能承受的最大客流量，保证旅游服务质量。同时，打破行业壁垒，实现渠道互通、信息共享，通过电子平台与大数据，及时掌握各景点实时状况，确保信息资源的及时准确获取。目前，通过实时图像资料的调取，已成功化解矛盾纠纷50余件。

　　开展调解业务大培训。通过专家讲学与自己学相结合的方式，建立调解员常态化培训提能机制。调委会坚持每周组织1次集中学习，每月剖析1个典型案例，每季度开展1场专题讲座，每半年对学习情况进行1次积分公示。全县每年通过举办调解员培训班、组织调解员撰写心得体会、以会代训等方式定期组织调解员进行业务技能培训和法律知识的培训，开展学习交流，分析旅游纠纷特点规律，有效提升了旅游矛盾纠纷综合调处业务水平，赢得了群众信任。全县旅游纠纷调解委员会共有专兼职调解员120余名，每年成功调处矛盾纠纷1000余件次。

　　深化诉调机制大对接。在多元化纠纷化解体系框架内，把基层法庭纳入进来，实现调解机制的无缝对接、优势互补。对经旅游纠纷调解委员会三次调解仍未达成一致的部分疑难案件引导进入司法程序。法官根据案件难易程度和双方当事人意愿对可调、能调、愿调的案件进行诉前调解、诉中调解、诉后调解，实现难易分流、速裁快审。近年来，全县共引导6件疑难案件进入司法程序，法院调解撤回案件4件，审结两件。

　　青川县以旅游纠纷调解为契机，进一步检视旅游产业发展中存在的突出问题，不断深化法治景区建设，引导制定行业示范标准，在安全生产、食品药品安全等方面加大法律法规宣传，强化旅游综合执法监管，消除潜在矛盾纠纷，打造安全、优质旅游市场秩序。

　　优化旅游法治氛围。强化传统阵地宣传与新媒体阵地宣传相结合，打造全方位宣传阵地，充分利用景区宣传栏、LED显示屏、指示牌等载体图文并茂地宣传旅游相关法律法规，开展法律常识、以案说法等宣传展示，举办以法治宣传为主题的文艺活动，让经营者和游客随处可见法治元素。依托县电视台、政府官方网站、微博、微信等媒体广泛开展旅游安全、文明旅游宣传引导工作，积极推动旅游从业者诚信守法经营，倡导游客文明出游。

　　强化旅游法治宣讲。县司法局积极组织开展“法律进景区”活动，编印了旅游法治宣传读本，免费发放到景区内所有商户，定期组织法律专家和调解员到景区宣传普及与旅游产业相关的法律法规，提高群众知法、守法、用法意识。相关执法单位结合“谁执法谁普法”工作机制开展以案说法活动，提醒旅游从业人员遵纪守法，以实际行动维护景区形象。旅游发展协会将法治课堂作为会员的必修课，根据会员不同的经营范围实行分类宣讲，让诚信经营、遵纪守法成为每名会员的自觉行动，从源头上避免旅游矛盾纠纷产生。

　　深化旅游行业治理。健全完善旅游行业从业标准。各相关执法单位通过日常巡查、定期检查、适度抽查等方式常态化开展安全生产、食品药品安全大检查，加强旅游市场监管，规范旅游市场秩序。旅游纠纷调解委员会凭借行业优势和调解工作经验，及时反馈旅游行业内存在的问题，使相关问题解决关口不断前移，避免了矛盾的扩大化。相关职能部门根据旅游纠纷调解委员会反馈意见，联合开展专项整治行动，健全长效工作举措，全力消除苗头因素和不稳定隐患，起到了“调处一件、教育一片、化解一起、解决一批”的良好效果，推动旅游行业健康有序和谐发展。